我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，食品安全風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。食品企業(yè)是否依法進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是否盡到了社會(huì)責(zé)任？

由于上市公司在財(cái)務(wù)報(bào)表、重大事件等方面均需按《上市公司信息披露管理辦法》（下稱《信披辦法》）進(jìn)行披露，其行政處罰透明度較高。因此，本文選取食品類上市企業(yè)的行政訴訟案件進(jìn)行研究，呈現(xiàn)食品類企業(yè)經(jīng)營(yíng)中的相關(guān)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)建議。

本文數(shù)據(jù)綜合來源于國(guó)泰安CSMAR上市企業(yè)數(shù)據(jù)庫、巨潮資訊網(wǎng)、威科先行法律信息庫。在剔除無效數(shù)據(jù)后，筆者最終收集了2004年至2020年148家食品類上市企業(yè)共92件以行政處罰為主要表現(xiàn)形式的違法違規(guī)數(shù)據(jù)。

(相關(guān)資料圖)

在食品類上市企業(yè)的界定層面，依據(jù)證監(jiān)會(huì)于2012年發(fā)布的行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行篩選。本研究在篩選食品類上市企業(yè)時(shí)，采取了“泛食品行業(yè)”的定義方式，即不僅將歸類為食品制造業(yè)部門的食品企業(yè)列入研究對(duì)象，還將飲料制造業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、餐飲業(yè)等領(lǐng)域的公司納入其中。

按照上市年份分類，可以看出食品企業(yè)上市的數(shù)量變化，除2005年與2013年無食品行業(yè)企業(yè)上市外，其他年份新增上市企業(yè)數(shù)量變動(dòng)呈現(xiàn)明顯的周期性，且隨時(shí)間的推移呈現(xiàn)出逐漸上升的趨勢(shì)。

食品類上市企業(yè)違法違規(guī)情況分析

1.所受行政處罰的省級(jí)地域分布情況。

2004年至2020年，我國(guó)食品類上市企業(yè)共148家，其中山東、廣東、浙江、湖南、北京、四川、新疆、上海等省份數(shù)量較多。從注冊(cè)省份的分布情況來看，除黑龍江省、寧夏回族自治區(qū)尚無食品類上市企業(yè)外，其他省份分布上具有均勻性。

在上述148家食品類上市企業(yè)中，曾受行政處罰的有54家，食品類上市企業(yè)所受的證券類違規(guī)處罰總數(shù)接近500起，但最終轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓幜P的僅有92起，這說明監(jiān)管部門與交易所采用的出具警示函等非行政處罰手段令上市公司的大部分違規(guī)情形在達(dá)到需受行政處罰的嚴(yán)重程度之前，就被自行改正。

2.所受行政處罰案由情況。

對(duì)企業(yè)所受行政處罰的案由進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，食品類上市企業(yè)被公開的行政處罰，絕大多數(shù)是違反了證券監(jiān)管規(guī)定和環(huán)保規(guī)定。但這并不意味著食品類上市企業(yè)受其他類型的行政處罰數(shù)量就少，由于行政處罰決定公開的規(guī)范體系含有“保護(hù)秘密、隱私”及“具有一定社會(huì)影響”兩重限制，因而食品類上市公司所受行政處罰信息并未完全公開。

3.所受行政處罰類型分析。

在上市公司自行披露的行政處罰事件中，其案由絕大多數(shù)都與信息披露內(nèi)容相關(guān)。在主動(dòng)披露的15個(gè)案例中，只有2個(gè)案例的案由不屬于證券信息披露類，其余案例涉及類型包括推遲披露、重大遺漏和虛假記載等。

對(duì)于上市公司而言，依照《信披辦法》選擇主動(dòng)披露的行政處罰，均為可能影響公司股價(jià)的重大行政處罰，因此公司披露的行政處罰不僅影響面廣，其處罰金額也遠(yuǎn)高于不需披露的普通行政處罰。

由于《信披辦法》規(guī)定“重大行政處罰”亦需披露，因此，本文選取的數(shù)據(jù)中亦不乏市場(chǎng)監(jiān)管中最常見的違法行為。例如，某食品上市公司因經(jīng)營(yíng)不合格食品，被處以貨值金額十五倍的罰款，并沒收了違法所得，總額度超過1600萬元。

4.食品類上市企業(yè)進(jìn)行行政訴訟的情況。

部分食品類上市企業(yè)選擇對(duì)行政處罰進(jìn)行行政訴訟，這不僅有涉案罰金的因素，更牽涉責(zé)令改正、恢復(fù)原狀等的相關(guān)成本以及企業(yè)形象和聲譽(yù)等。

在已有的9例訴訟中，僅有一例支持上市公司訴訟請(qǐng)求，原因是行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí)有程序上的瑕疵。其余上市公司訴訟均以敗訴或撤回起訴達(dá)成和解告終。

截至目前，暫無上市公司實(shí)體性抗辯成立的案例出現(xiàn)，這也說明上市公司的訴訟行為可能更多基于策略性的考量。例如，違反《食品安全法》規(guī)定的食品類標(biāo)簽標(biāo)注而被作出行政處罰決定，其影響會(huì)波及全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行食品經(jīng)銷的下屬公司與經(jīng)銷商。正鑒于此，食品企業(yè)才決定對(duì)行政處罰決定提起訴訟，一旦訴訟勝訴，既不需要花費(fèi)成本進(jìn)行產(chǎn)品回收與生產(chǎn)線的調(diào)整，也探索出了應(yīng)訴策略。

將行政訴訟情況與行政處罰事由的組成進(jìn)行比較，可以很明顯地看到二者之間的區(qū)別：原先居于榜首的環(huán)保類和證券類事由，其對(duì)應(yīng)的行政處罰無一被提起行政訴訟。其中的原因在于：資本市場(chǎng)監(jiān)管中，證監(jiān)會(huì)占有絕對(duì)的話語權(quán)，而環(huán)保領(lǐng)域，檢測(cè)機(jī)關(guān)的檢測(cè)報(bào)告也難以受到挑戰(zhàn)。但食品安全、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)以及廣告領(lǐng)域，監(jiān)管部門往往容易與相對(duì)人就個(gè)別專業(yè)問題發(fā)生分歧，如當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理局在作出行政處罰決定前沒有填寫行政處罰事先告知書，履行告知義務(wù)，其使用公告送達(dá)這一事實(shí)直接導(dǎo)致了其處罰行為被法院認(rèn)定為程序不合法。

食品類上市企業(yè)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的相關(guān)建議

1.完善企業(yè)內(nèi)部控制與信息披露機(jī)制。

食品安全事件影響因素集中于責(zé)任主體及其行為等方面?？傮w來看，我國(guó)上市公司自愿披露信息的水平較低，食品安全有關(guān)信息的公開情況不夠理想。食品類上市企業(yè)應(yīng)著力完善內(nèi)部控制機(jī)制，敦促內(nèi)部合規(guī)部門建立長(zhǎng)效的信息披露監(jiān)管制度，將信息披露意識(shí)納入生產(chǎn)、銷售、公司運(yùn)營(yíng)與合同的簽訂中。完善相關(guān)的披露機(jī)制，可以從以下兩個(gè)角度入手：

首先，完善公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。公司管理層持股比例和獨(dú)立董事比例與信息披露水平之間存在聯(lián)系，提高信息披露水平與完善上市公司的治理結(jié)構(gòu)、提高其績(jī)效具有相互促進(jìn)的作用。股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)建設(shè)不能僅止步于表面架構(gòu)的建立，還要從實(shí)質(zhì)上發(fā)揮股東大會(huì)對(duì)董事會(huì)決議的決策權(quán)，并重視監(jiān)事會(huì)對(duì)公司董事會(huì)、經(jīng)理人行為的監(jiān)督作用。

實(shí)踐中曾發(fā)生過由于公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善造成的違規(guī)事件，如企業(yè)為其實(shí)際控制人與第三方的借款提供巨額擔(dān)保，而這一重大擔(dān)保事由卻被延遲披露。在這一案例中，公司實(shí)際控制人作出對(duì)公司經(jīng)營(yíng)有明顯影響的決定，但由于公司內(nèi)部缺乏合理的制衡機(jī)制，監(jiān)事會(huì)并未有效發(fā)揮相應(yīng)作用，實(shí)際控制人作為董事長(zhǎng)濫用權(quán)利，損害公眾投資者的知情權(quán)。

如果能夠建立有效的公司內(nèi)部治理機(jī)制，盡管不能完全防止董事長(zhǎng)濫用權(quán)力，但公司的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)有所降低。同時(shí)，公司的合規(guī)部門也應(yīng)積極與業(yè)務(wù)部門對(duì)接信息披露的相關(guān)規(guī)定，則在與有關(guān)聯(lián)的公司進(jìn)行交易時(shí)，遺漏披露信息并因此受行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)大大降低。

其次，要加強(qiáng)公司在信息披露方面的敏感度，建立有效的信息發(fā)布制度，提升高級(jí)管理人員的合規(guī)意識(shí)，提高業(yè)務(wù)合規(guī)性核驗(yàn)的優(yōu)先級(jí)。同時(shí)，督促公司內(nèi)部控制中相關(guān)主體切實(shí)履行信息披露職責(zé)，并保證信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

考慮到公司遺漏重大披露事項(xiàng)往往不是因?yàn)槭韬?，而是出于避免股價(jià)下跌或其他可能的負(fù)面影響而有意為之，對(duì)于信息披露制度的完善必然不能僅依靠上市公司一方，監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查也是必不可少的，因而信息披露機(jī)制的完善需要監(jiān)管部門和上市公司共同努力。

2.加強(qiáng)對(duì)食品安全法相關(guān)規(guī)章的理解與遵守，杜絕生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

首先，食品類上市企業(yè)應(yīng)正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段食品安全形勢(shì)，確保其主營(yíng)業(yè)務(wù)不違反《食品安全法》及其他相關(guān)規(guī)定，確保產(chǎn)品質(zhì)量合格。一般而言，食品類上市企業(yè)依靠較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，較少有產(chǎn)品質(zhì)量方面的違規(guī)現(xiàn)象，但也偶有反例發(fā)生。多數(shù)食品質(zhì)量安全問題都是由于企業(yè)負(fù)責(zé)人主體意識(shí)不強(qiáng)、管理人員相關(guān)知識(shí)不足、對(duì)質(zhì)量管理不重視引起的。

經(jīng)營(yíng)范圍廣、產(chǎn)品層級(jí)多、經(jīng)銷地域廣、產(chǎn)品銷量大的上市企業(yè)，應(yīng)在集團(tuán)內(nèi)部建立嚴(yán)格的生產(chǎn)規(guī)章和更有效的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)制，以保障產(chǎn)品質(zhì)量安全。若產(chǎn)品的生產(chǎn)工藝發(fā)生變更，需立即向市場(chǎng)監(jiān)管部門提交變更行政許可的申請(qǐng)，以免遭受行政處罰。在內(nèi)部機(jī)制的建設(shè)過程中，企業(yè)可以依據(jù)《食品安全法》第三十條，建立企業(yè)內(nèi)部的安全標(biāo)準(zhǔn)，提升產(chǎn)品質(zhì)量，積累企業(yè)商譽(yù)。

其次，食品類上市企業(yè)要完善對(duì)旗下分支機(jī)構(gòu)與子公司的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，加大對(duì)分支機(jī)構(gòu)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管力度。對(duì)于食品類上市企業(yè)而言，經(jīng)歷了上市過會(huì)等諸多階段的考驗(yàn)，管理層大多已經(jīng)建立了嚴(yán)格的質(zhì)量管理機(jī)制，漏洞相對(duì)較少。但伴隨著分支機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張和多地建廠、收購(gòu)子公司的策略轉(zhuǎn)換，上市公司對(duì)分支機(jī)構(gòu)、子公司的監(jiān)管力度可能趨向減弱，甚至可能發(fā)生子公司自行其事的情況。本文選取發(fā)生食品安全質(zhì)量問題的行政處罰中，發(fā)生違規(guī)事件的基本都是上市公司的子公司或相關(guān)分廠，足以說明對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管的重要性。

食品類上市企業(yè)的自我管理主要在于通過內(nèi)部控制系統(tǒng)，包括對(duì)生產(chǎn)相關(guān)參數(shù)的設(shè)定和監(jiān)測(cè)，保障食品質(zhì)量。在構(gòu)建內(nèi)部生產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)督體系時(shí)，應(yīng)用好信息化技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)，以避免因地域阻隔所導(dǎo)致的內(nèi)部監(jiān)管力度不足、信息流通不暢等問題。食品供應(yīng)鏈作為由農(nóng)業(yè)、加工業(yè)和物流配送業(yè)等相關(guān)企業(yè)構(gòu)成的食品生產(chǎn)與供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，其相關(guān)信息披露有利于降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

消費(fèi)者對(duì)可追溯性食品有更高的信任程度和購(gòu)買意愿。使用信息化技術(shù)手段來促進(jìn)內(nèi)部管理的高效化，除確保質(zhì)量安全外，還可用于建立食品安全追溯體系的建立, 建立食品供應(yīng)鏈信息協(xié)調(diào)機(jī)制：一方面，建立該體系有助于完善質(zhì)量管理鏈條；另一方面，一旦企業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)品不合格事件，可以通過企業(yè)內(nèi)部的追溯體系迅速而有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)問題產(chǎn)品的下架，有助于提高企業(yè)面對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力，對(duì)積累與維護(hù)企業(yè)信譽(yù)起到一定的促進(jìn)作用。

3.規(guī)避經(jīng)營(yíng)宣傳層面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，確保產(chǎn)品包裝與營(yíng)銷手段的合規(guī)性。

在實(shí)現(xiàn)了對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的保障后，為實(shí)現(xiàn)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入的持續(xù)增長(zhǎng)，食品公司往往會(huì)通過設(shè)計(jì)產(chǎn)品外觀、投放廣告等方式，來提升產(chǎn)品的知名度。相較于產(chǎn)品本身的質(zhì)量問題，經(jīng)營(yíng)宣傳中的問題，易被企業(yè)管理者忽視。

盡管因產(chǎn)品的外觀標(biāo)識(shí)、違規(guī)宣傳等原因造成的單次行政處罰罰金相對(duì)較低，但考慮到上市企業(yè)的產(chǎn)品銷售一般是經(jīng)由全國(guó)范圍內(nèi)的銷售網(wǎng)絡(luò)展開，一旦出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，就需要調(diào)整某一地區(qū)甚至全國(guó)范圍內(nèi)的包裝標(biāo)識(shí)或營(yíng)銷活動(dòng)，因此其實(shí)際造成的財(cái)產(chǎn)損失要遠(yuǎn)高于行政處罰所處罰金。同時(shí)，部分打假人也會(huì)以包裝或營(yíng)銷活動(dòng)中的違規(guī)部分為依據(jù)，向企業(yè)提出賠償和解要求，大量的索賠要求與投訴請(qǐng)求，給行政機(jī)關(guān)和上市公司都帶來了較重的負(fù)擔(dān)。因此，食品類上市企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品外觀標(biāo)識(shí)以及廣告營(yíng)銷活動(dòng)的合規(guī)審查，將法務(wù)部門的合規(guī)意見作為推行新產(chǎn)品外觀、新產(chǎn)品標(biāo)識(shí)以及新營(yíng)銷活動(dòng)的必要前置標(biāo)準(zhǔn)。

在食品外包裝方面，包裝不當(dāng)主要包括標(biāo)簽不正規(guī)和包裝質(zhì)量差兩方面。進(jìn)行外觀及標(biāo)簽內(nèi)容的審查時(shí)，除《食品安全法》相關(guān)規(guī)定外，還需要注意食品安全相關(guān)的各項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，如《GB7718-預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》《GB14880-食品營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化劑使用標(biāo)準(zhǔn)》《GB28050-預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》等。在食品外包裝之外，食品類上市企業(yè)的營(yíng)銷活動(dòng)也同樣需要注意合規(guī)審核。在廣告營(yíng)銷期間，必須注意對(duì)廣告語的用詞進(jìn)行審核，避免違反《廣告法》規(guī)定的不得使用含有“國(guó)家級(jí)、最好、最佳”等廣告語。同時(shí)，為避免違反《商標(biāo)法》規(guī)定，也不得在廣告中使用“國(guó)家馳名商標(biāo)”等字樣。

網(wǎng)店進(jìn)行促銷時(shí)，要核對(duì)商品的標(biāo)定價(jià)格是否與原價(jià)格一致，是否存在通過不當(dāng)標(biāo)高原價(jià)偽造“折扣”的現(xiàn)象。如果原價(jià)被標(biāo)高，則可能構(gòu)成《價(jià)格法》第十四條的不正當(dāng)價(jià)格行為，有被投訴到市場(chǎng)監(jiān)管部門，并被施以行政處罰的可能性。在產(chǎn)品包裝上使用二維碼來減少文字印刷數(shù)時(shí)，鑒于二維碼對(duì)應(yīng)內(nèi)容有后期被更改的可能，應(yīng)限制其適用范圍，且不能以二維碼替代依規(guī)則必須在包裝表面明示的文字信息。因此，線上銷售前，上市公司應(yīng)對(duì)廣告宣傳、市場(chǎng)營(yíng)銷活動(dòng)進(jìn)行全過程合規(guī)審查，以盡可能排除潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，避免消費(fèi)者的信任危機(jī)。

（作者系北京中醫(yī)藥大學(xué)岐黃法商研究中心主任、教授）

標(biāo)簽： 食品企業(yè) 食品安全 行政處罰